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Introdução

A história da política habitacional brasileira é marcada por avanços institucionais e retrocessos que dificultam a efetivação do direito à moradia digna. O debate atual sobre o novo Plano Nacional de Habitação recoloca a urgência de organizar um sistema coerente, democrático e sustentável para enfrentar um déficit que vai além do número de casas: diz respeito a territórios, modos de vida, cultura, vínculos, justiça social e políticas de reparação.

O processo de formação do Conjunto de Favelas da Maré, no Rio de Janeiro, permite compreender como os dilemas da política habitacional nacional se expressam de forma concreta. É um território que expressa as contradições históricas da política urbana brasileira: avanços pontuais em programas de urbanização e habitação, mas marcados pela descontinuidade, pela falta de integração com outras políticas sociais e pela persistência da precariedade cotidiana. Mais do que reorganizar dispositivos legais, o desafio central é transformar o direito constitucional à moradia digna em resultados concretos.

1. A moradia como direito e a experiência da Maré

O direito à moradia foi estabelecido como um direito social a partir da Constituição Federal de 1988, entretanto, seu conteúdo normativo permaneceu pouco definido, exigindo complementação por parâmetros internacionais, como o conceito de “moradia adequada” formulado pela Organização das Nações Unidas, que abrange não apenas a existência de um abrigo físico, mas também segurança da posse, disponibilidade de serviços, infraestrutura, acessibilidade e adequação cultural (ONU Habitat, 2014).

Tomemos como exemplo o conjunto de favelas da Maré, atualmente um bairro composto por 15 favelas e com cerca de 124 mil habitantes, de acordo com o Censo do IBGE de 2022. A distância entre o direito formal e a realidade material é evidente quando analisamos que a ocupação de manguezais e áreas alagadas, a partir da década de 1940, consolidou um território onde a autoconstrução se tornou regra e o acesso a serviços urbanos, quando chegou, se deu de forma parcial e desigual (Silva, 2006). Essa trajetória revela como, em vez de uma política habitacional estruturada, prevaleceu a lógica da tolerância precária, seguida por intervenções pontuais como o Projeto Rio, na década de 1980, e processos de reassentamento que alteraram a paisagem local sem resolver integralmente as condições de moradia (Magalhães, 2010). Nesse sentido, de acordo com Valla, “o programa visava solucionar o problema das habitações subumanas, as favelas e as palafitas, urbanizando-as, quando possível, e erradicando-as, quando eram vistas como caso perdido” (1996, p.141).

A precariedade habitacional da Maré e também em outras favelas do Rio de Janeiro, exemplifica a contradição central da política brasileira: o direito é reconhecido, mas não se materializa em políticas universais, deixando comunidades inteiras em condições de vulnerabilidade.

2. Fragmentação institucional e urbanização incompleta

A trajetória da Maré ilustra a lógica de projetos que caracterizam a política habitacional brasileira. Programas como o Favela-Bairro e o PAC Urbanização trouxeram investimentos relevantes em saneamento, pavimentação e habitação, mas foram descontinuados ou implementados de forma fragmentada, sem continuidade ou integração. Esse quadro reflete o cenário nacional, que a partir dos anos 2000, passou a construir novas iniciativas buscando reorganizar o setor. O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) surgiram por meio da pressão dos movimentos populares, propondo um modelo mais democrático e alinhado à Constituição e ao Estatuto da Cidade. Em paralelo, a criação do programa Minha Casa Minha Vida (2009), voltado para dar uma resposta rápida à crise econômica global, trouxe outra institucionalidade. Isso gerou uma dualidade entre dois caminhos: de um lado, a política mais estruturada e participativa do SNHIS; de outro, o programa de forte impacto quantitativo, mas criticado por suas fragilidades sociais e urbanísticas. Assim como a política nacional sofreu com a volatilidade dos recursos do FGTS e com a sobreposição de subsídios, a Maré experimentou um processo de urbanização incompleto, incapaz de alterar estruturalmente a precariedade habitacional.

Esse padrão se enraíza em processos mais antigos. A partir da década de 1960, observa-se uma atuação mais direta do poder público, sobretudo por meio de políticas de remoção e reassentamento, que se estenderam até os anos 1990. Nesse contexto, surgiram favelas planejadas dentro da própria Maré, como a Nova Holanda, criada como Centro de Habitação Provisória (CHP), concebida como solução temporária para abrigar moradores removidos de outras regiões da cidade (Silva, 2006, p. 91). Essas ações, vinculadas ao Banco Nacional de Habitação, tinham como meta o “saneamento da orla da Baía de Guanabara ocupada por palafitas”, mas estavam orientadas por uma racionalidade técnico-burocrática que pouco considerava os modos de vida dos reassentados (Silva, 2006, p. 103).

Ainda que tais intervenções tenham introduzido algum nível de infraestrutura, não romperam com a lógica excludente que estrutura o urbanismo brasileiro. Pelo contrário, reforçaram o que Villaça (1999) denomina de “planejamento para os pobres” — políticas urbanas voltadas para conter e controlar a pobreza, afastando-a dos espaços valorizados e preservando os mecanismos que produzem a desigualdade. As favelas planejadas da Maré se inserem nesse processo, configurando estratégias de segregação urbana institucionalizada (Silva, 2006). O Projeto Rio, por exemplo, erradicou palafitas e construiu conjuntos habitacionais, mas também adensou ainda mais o território com moradores removidos de diferentes regiões, como Rocinha, Vidigal e Manguinhos (Silva, 2006, p. 103–112).

Tabela 01: Favelas da Maré de acordo com o ano de surgimento e com os programas de habitação

FAVELA DA MARÉ	ANO DE SURGIMENTO	PROGRAMA DE HABITAÇÃO
Praia de Ramos	1962	Companhia de Habitação Popular do Estado da Guanabara (COHAB)
Nova Holanda	1962
Conjunto Esperança	1982	PROJETO RIO
Vila do João	1982
Vila do Pinheiro	1983
Conjunto Pinheiro	1989
Conjunto Bento Ribeiro Dantas	1989/ 1990	PROJETO MORAR SEM RISCO
Nova Maré	1996
Salsa e Merengue	2000

Fonte: Elaboração própria.

3. Habitação além da casa: a perspectiva territorial e participação social

A história da Maré demonstra que a habitação não pode ser reduzida à simples provisão de unidades habitacionais. Nesse território, a vida comunitária sempre esteve articulada ao trabalho, à mobilidade e às práticas culturais, configurando um espaço socialmente denso e múltiplo (Silva, 2006). Esse entendimento dialoga com reflexões históricas já presentes no Seminário de Quitandinha, em 1963, que defendia a moradia como um direito a ser pensado de forma integrada à infraestrutura urbana, aos serviços, aos equipamentos sociais e à segurança da posse (Brasil, 1963).

Nessa perspectiva, as associações de moradores, coletivos e organizações locais desempenharam papel central na defesa do território contra remoções e na reivindicação por melhorias (Silva, 2006). Esse protagonismo encontra ressonância na criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), instituídos em meados dos anos 2000 a partir da pressão dos movimentos populares, como tentativa de institucionalizar a participação e democratizar a política habitacional (Brasil, 2005). Na Maré, a governança participativa reforça que, sem a incorporação efetiva da população, não há política habitacional capaz de responder de forma consistente às desigualdades habitacionais e urbanas.

Conclusão

A política habitacional no Brasil se encontra diante de um impasse histórico, ou avança para um modelo integrado, democrático e sustentável, capaz de garantir efetivamente o direito à moradia digna, ou seguirá marcada pela descontinuidade e por arranjos fragmentados que pouco respondem às desigualdades urbanas e rurais. O desafio do Plano Nacional de Habitação (Novo PlanHab), será articular esses sistemas, superar sobreposições e consolidar um marco normativo coerente.

Ao mesmo tempo, a história da Maré revela caminhos possíveis como a participação popular e a articulação entre habitação e infraestrutura. O novo Plano Nacional de Habitação só cumprirá seu papel se for capaz de integrar isso, transformando o direito formal em condição concreta de dignidade para populações que, como a Maré, carregam historicamente o peso da precariedade urbana, mas também a força da resistência e da construção coletiva.

 

Referências

ARRETCHE, M. Trajetórias das desigualdades: como o Brasil mudou nos últimos cinquenta anos. São Paulo: Editora Unesp, 2015.

BRASIL. Estatuto da Cidade: Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 jul. 2001.

BRASIL. Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005. Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 jun. 2005.

BRASIL. Seminário de Habitação e Reforma Urbana de Quitandinha. Rio de Janeiro: Ministério da Viação e Obras Públicas, 1963.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Censo Demográfico 2022: população e domicílios: primeiros resultados. Rio de Janeiro: IBGE, 2023.

MAGALHÃES, Alex Ferreira. O direito da favela no contexto pós-Programa Favela-Bairro: uma recolocação do debate a respeito do “Direito de Pasárgada”. Tese (Doutorado em Planejamento Urbano e Regional) – UFRJ/IPPUR, 2010.

MINISTÉRIO DAS CIDADES. PlanHab 2040. Disponível em: https://www.gov.br/cidades/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/habitacao/planhab-2040. Acesso em: 4 mai. 2026.

ONU. Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Comentário Geral nº 4: O direito a uma moradia adequada. Genebra: Nações Unidas, 1991.

ONU-Habitat. The Right to Adequate Housing. Geneva: United Nations, 2014.

SILVA, Cláudia Rose Ribeiro da. Maré: a invenção de um bairro. 166 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Mestrado Profissionalizante em Bens Culturais e Projetos Sociais) – Fundação Getúlio Vargas, Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil, Rio de Janeiro, 2006.

VALLA, Victor Vicente (org.). Educação e favela: políticas para as favelas do Rio de Janeiro 1940/1985. Petrópolis: Vozes; Abrasco, 1996.

VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. São Paulo: FAPESP, 1999.